王雍君：强化预算问责 管好用好土地出让收益

作者：中央财经大学 王雍君

土地为重要的公共财产，各级政府和部门对受托管理的这笔巨额财产负有合规和绩效的双重负责。随着我国经济社会的快速发展，土地出让收入规模越来越大，成为地方财政的重要组成部分。土地出让收入的征缴和使用，既涉及国有资产和国有资源，又涉及公共财政和财务，能否依法、严格、高效管理攸关全体人民的核心利益和政府治理能力，并与新一届政府致力推动的依法治国和改革新政紧密相连。

审计在其中扮演着极为紧要的角色。依法审计国有土地的管理和使用，为审计的重要职责。国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。

2014年实施的全国土地审计，将重点集中于每年土地出让收入规模、土地收支管理的合规性与绩效，以及查明土地资源的基本信息和主要问题之所在，目的在于通过审计推动相关部门进一步加强和规范管理，为党中央、国务院和地方党委政府决策提供参考和依据，发挥审计在服务宏观调控和经济社会管理中的建设性作用。

近年来，国家围绕严格土地征收管理和规范土地出让收支管理，出台了一系列政策措施，各级主管部门也加强了相关方面的监督检查，土地领域的改革在试点中不断深化。《土地管理法》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《国有土地使用权出让收支管理办法》以及《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》等法律法规明确规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等费用后，方可使用土地；土地出让收入由财政部门负责征收管理，国土资源管理部门负责具体征收；土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理。

从审计情况看，各地土地出让收支管理不断加强，资金管理水平不断提高。但与此同时，个别地方和单位土地审批、出让中不合规问题还较突出；有的地方将部分土地出让收入存放在过渡账户，没有纳入预算管理；有的未按规定将资金用于经济社会发展急需的方面，大量土地出让收入“沉睡”在账上，没有及时发挥效益。对此，审计提出了将土地出让收入全额纳入预算管理，进一步细化预算管理，提高资金使用效益等建议。

土地收入属于典型的公共资金，而公共资金管理的首要底线就是纳入法定预算程序，并在预决算报告中充分披露相关信息。将土地出让收支全额纳入预算管理，是全面完整反映地方政府土地出让收支活动的一个重要手段，是加强土地调控、促进节约集约用地的一项重要内容。各级政府和有关部门需进一步统一思想，提高认识，严格执行有关规定，不折不扣地落实土地出让收支全额纳入预算管理规定，实行“收支两条线”管理，对未按规定将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理的，及时督促整改落实，确保土地出让收支全额纳入预算管理政策切实得到贯彻执行。

在此基础上，要进一步强化资金管理。细化和完善年度土地出让收支预算编制，在统筹考虑经济社会发展和资金保障能力等因素的前提下，坚持“以收定支、收支平衡”的原则，严格按照规定合理安排土地出让支出；清理违规设立的财政专户和过渡户，下大力盘活存量、优化增量、提高绩效，将大量“沉睡”在账上的土地出让收入“唤醒”，加大资金统筹力度，提高资金利用效率；强化预算监督，推动预算透明公开，严格土地整治、拆迁补偿安置等专项资金管理，防止挤占、挪用、截留骗取资金等行为的发生，防止出现损失浪费，促进资金安全规范高效使用。

将土地出让收入全额纳入预算的同时，还需要制定良好的年度预算实施计划和月度现金计划，并进一步健全完善监管机制。国土资源管理、财政、国库等部门要加强协作，建立国有土地出让、储备及收支信息共享制度，确保土地出让收支数据及时、准确、真实，为加强土地出让收支管理提供准确的基础数据。财政、国土资源管理、审计等部门要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。

土地出让收益的管理事关重大利益，改进和加强问责因而至关紧要。此次土地审计，通过严肃揭露和查处土地管理领域的重大违法违纪问题，依法保护国有资产资源的安全完整；通过提出改进管理、完善制度的建议，促进管好、用好土地出让收入，发挥资金应有效益，为依法有序有效利用土地资源提供了重要保障，将有力促进经济发展方式转变和经济结构调整，促进党中央、国务院关于稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等一系列政策措施贯彻落实，促进反腐倡廉建设和惩治腐败，更好地维护人民群众切身利益和社会公平正义，使发展成果更多更公平地惠及社会大众。